Профсоюзы, некоторые депутаты Государственной Думы, даже президент России Дмитрий Медведев [4] и премьер-министр России Владимир Путин [5] в декабре 2010 года высказались против предложения РСПП, как минимум, в части 60-часовой рабочей недели, однако законопроект не был снят с обсуждения. Ряд обсуждений законопроекта и поправок в ТК проходили уже в 2011 году, например на заседании Лаборатории исследований рынка труда [6] в Высшей школе экономики (ВШЭ), в феврале – на кафедре трудового права факультета права ВШЭ.
Поправки, разработанные РСПП, содержат десять предложений, на одном из которых, наиболее неоднозначном и вызывающем критику, мы остановимся. РСПП предложило дополнить ст.97 ТК РФ «Работа за пределами установленной продолжительности рабочего времени» новой частью 2: «По просьбе работника и на основании его письменного заявления работодатель может разрешить работнику работу по той же профессии, специальности или должности за пределами нормальной продолжительности рабочего времени без оформления внутреннего совместительства. При этом общая продолжительность рабочего времени не может превышать 60 часов в неделю и двенадцати часов в день. Такая работа не является сверхурочной и оплачивается в размере, установленном в трудовом договоре». Согласно комментариям РСПП, содержащимся в пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации» [7], эта поправка направлена на повышение возможностей дополнительной занятости на своем предприятии по просьбе работника и в его интересах. Рассмотри это предложение с точки зрения его целей, последствий в случае принятия, а также с точки зрения соотношения с нормами международного права и зарубежной практикой регулирования продолжительности рабочего времени.
В 1935 году Международная организация труда приняла Конвенцию №47 о сокращении рабочего времени до сорока часов в неделю [8]. Это произошло в условиях масштабной безработицы и в целях создания механизма, который бы помог безработным избавиться от нищеты. Сокращая продолжительность рабочего времени, МОТ выдвигала задачу не только установления приемлемого по продолжительности рабочего времени, которое оставляло бы человеку время на досуг, отдых, семью, собственное развитие и т.п., но и увеличения числа рабочих мест благодаря сокращению рабочего времени. Уровень безработицы в России, даже официальной, является довольно высоким, и задача сокращения числа рабочих мест в результате увеличения продолжительности рабочего времени перед нами вне всякого сомнения не стоит.
В Европейском Союзе положения о рабочем времени регулируются принятой 4 ноября 2003 года Директивой Европейского парламента и Европейского Совета №2003/88/ЕС о некоторых аспектах организации рабочего времени [9]. Директива базируется на нескольких основополагающих документах ЕС, в частности, на положениях Хартии ЕС о фундаментальных правах, статья 31(2) которой устанавливает, что «Каждый работник имеет право на ограничение максимального рабочего времени, ежедневный и еженедельный отдых и ежегодный оплачиваемый отпуск». Исследования, довольно активно проводимые в ЕС, показали, что длительные рабочие часы и недостаточный отдых могут иметь негативное последствия и приводить к авариям, ошибкам, вызывать стресс и апатию, приводить к краткосрочным и долгосрочным рискам здоровью. Исходя из этого целью регулирования рабочего времени и, в частности, целью Директивы №2003/88/ЕС является установление минимальных требований здоровья и безопасности при организации рабочего времени.
Ст.6 Директивы №2003/88/ЕС «Максимальная продолжительность еженедельного рабочего времени» обязывает государства-члены принять меры к тому, чтобы средняя продолжительность работы в течение недели не превышала 48 часов, включая время сверхурочной работы, при не более чем четырехмесячном учетном периоде.
Директива (ст. 17) позволяет делать некоторые исключения из этого правила для некоторых специфических видов работ, в частности, в случаях когда невозможно измерить продолжительность рабочего времени или повлиять на нее, или когда она определяется самим работником [10].
Исходя из рассматриваемого нами вопроса, представляет интерес ст.22 Директивы, предусматривающая возможность отступления от правил ст.6 относительно продолжительности рабочего времени с согласия работника (так называемый “opt-out”), подчеркивая, однако, что работодатель не может требовать от работника выполнения работы в течение более 48 часов, если работник не соглашается выполнять эту работу.
По-видимому, для разработчиков проекта РСПП именно эти положения являлись ориентиром, подтолкнувшим к формулированию положения о 60-часовой рабочей неделе.
Существующие в рамках ЕС механизмы и процедуры позволяют на регулярной основе обсуждать эффективность применения норм ЕС в странах-членах и пересматривать акты с течением времени. В отношении Директивы №2003/88/ЕС такой анализ в очередной раз был предпринят в конце 2010 года. 21 декабря 2010 года Комиссия подготовила доклад Европейскому парламенту, Совету, Европейскому экономическому и социальному комитету и Комитету регионов о выполнении Директивы №2003/88/ЕС государствами-членами [11]. Одновременно с ним был утверждена Коммуникация, обобщающая итоги консультаций с социальными партнерами относительно применения Директивы №2003/88/ЕС, и определяющая направления дальнейшего ее пересмотра [12]. Эти документы имеют практическую значимость для рассматриваемого нами вопроса.
В докладе Комиссия констатирует (п.3.1), что ограничение предельной положительности рабочей недели 48 часами с учетом сверхурочной работы было воспринято национальными законодательствами и в целом соблюдается, а во многих странах-членах установлены даже более высокие защищающие работников стандарты [13]. В течение последнего десятилетия в ЕС наблюдается общая тенденция сокращения средней продолжительности рабочего времени в странах ЕС: с 40,5 часов в 1991 году до 37,5 часов в 2010 году, хотя это в происходило и в результате увеличения с 15,9% до 18,2% доли работников, занятых неполное рабочее время. Средняя продолжительность рабочего времени работающих полное время работников остается более или менее неизменной. Также несомненным трендом последних лет явилась значительная диверсификация вариантов организации рабочего времени, причем основной причиной этого разнообразия являлась необходимость обеспечения большей свободы работнику в организации собственного времени, совмещении работы с другими занятиями главным образом – семейными обязанностями. Более 48 часов с учетом сверхурочных работает 9% рабочей силы в ЕС (здесь учитываются и те, кто работает по нескольким трудовым договорам, и те, кто работает сверху установленной продолжительности рабочего времени у одного работодателя), в ней преобладают работающие по нескольким договорам у разных работодателей, и эта цифра снижается. Очевидно, страны ЕС идут по пути не увеличения продолжительности рабочего времени, а по пути повышения гибкости в определении режимов и графиков работы, в значительной мере, учитывая предпочтения работников и потребность совмещения работы с семейными обязанностями.
Представители РСПП, комментируя законопроект и выступая в разных аудиториях, указывали несколько аргументов в пользу увеличения продолжительности рабочего времени. Рассмотрим основные прозвучавшие аргументы [14], сопоставляя российское право и практику с практикой ЕС. В пояснительной записке указывается, что эта поправка направлена на «повышение возможностей дополнительной занятости на своем предприятии по просьбе работника и в его интересах», а в таблице поправок цель обозначается как «в общих интересах работника и предприятия».
Аргумент: Действующие институты трудового права (ненормированный рабочий день, совместительство) нивелируют нормы об ограничении рабочего времени. Совместительство и сейчас позволяет работать 60 часов; законопроект упростит его оформление и позволит работнику, условно говоря, все деньги заработать в одном месте, а не искать работу у другого работодателя.
Допуская работу по совместительству как по основному месту работу, так и у других работодателей, ТК РФ не ограничивает возможность работы по той же должности или специальности, по которой работник работает на основной работе. Это положение с момента его введения вызывает справедливую критику, поскольку позволяет привлекать работника, по сути, к сверхурочной работе за оплату в стандартном, а не повышенном размере, а кроме того – без ограничений продолжительности дополнительного рабочего времени, установленных для сверхурочной работы. Учитывая низкие заработные платы во многих регионах и отраслях, оставляющие вакантными низкооплачиваемые должности, работники вынуждены соглашаться на работу на условиях внутреннего совместительства, хотя нередко это приводит к тому, что низкая зарплата увеличивается очень незначительно (в отличие от того, что сверхурочная работа должна была бы оплачиваться по повышенным ставкам), а работники сильно устают и изматываются. Это сказывается и на их состоянии и здоровье, и на безопасности окружающих. В судебной практике встречаются споры, когда работники обращаются с исками о взыскании оплаты за сверхурочную работу, будучи либо в неведении что оформлены по совместительству, либо ссылаясь на принуждение к совместительству со стороны работодателей. Даже сейчас, когда законодательством требуется оформление договора для работы по совместительству, случаи давления на работника с целью принуждения к совместительству, не являются исключительными.
Подчеркнем, что работа по совместительству и в настоящее время, и предлагаемая в поправке, предусматривает оплату в однократном размере [15], в отличие от сверхурочной работы. Поэтому с точки зрения увеличения заработка работника, эта поправка имеет очевидный экономический смысл для работодателей, которые смогут существенно экономить на оплате работы, выходящей за пределы нормального рабочего времени, и очевидно негативные последствия для работников. Негативные – потому что, во-первых, снизится их заработок, во-вторых, потому что у работодателя, не связанного соображениями экономии на оплате сверхурочной работе, вероятно будет больше желания просто использовать работника в течение дополнительного времени, чем думать о модернизации бизнеса или более эффективном управлении им.
Обращаясь к регулированию вопросов рабочего времени при работе по совместительству в ЕС, мы увидим, что Директива №2003/88/ЕС не содержит конкретики относительно того, должно ли ограничение рабочего времени применяться к одному «работнику» или к одному «контракту». Однако Комиссия несколько раз высказывалась по этому вопросу, и в Докладе и Коммуникации от 21 декабря 2010 года содержит значимые положения. Признавая различную практику в странах-членах по этому вопросу [16], в п.3.6 Доклада Комиссия подчеркивает, что, руководствуясь соображениями защиты жизни и здоровья работника, считает необходимым применять указанное ограничение к работнику, том числе работающему по нескольким трудовым договорам, в том числе – у разных работодателей. Комиссия подчеркивает, что при работе у одного работодателя необходимо обеспечение учета рабочего времени и реализация на практике положения Директивы об ограничении продолжительности рабочего времени по отношению к работнику. При работе по нескольким договорам у разных работодателей Комиссия обращает внимание на необходимость разработать механизмы, которые позволяли бы осуществлять учет продолжительности рабочего времени при такой работе, и соответственно применять ограничение общей продолжительности рабочего времени.
Аргумент: Увеличение продолжительности рабочего времени сверх допустимой возможно только «по просьбе работника и на основании его письменного заявления», что является гарантией соблюдения интересов работника.
Российское право в настоящее время содержит императивные нормы относительно продолжительности рабочего времени, регламентируя, когда допускается отступление от установленной нормы, однако не предусматривает возможности изменения этой нормы по соглашению сторон или по просьбе работника. Предложение со стороны РСПП сделать гибкими нормы о продолжительности рабочего времени лежат в плоскости обсуждаемого в последние годы тезиса о необходимости повышения гибкости трудового законодательства.
В связи с этим является важным понимание регулирования этого вопроса в других странах, в частности, анализ регулирования и применения на практике уже упомянутых выше положений об ‘opt-out’ в ЕС и дискуссий об эффективности и обоснованности существования этого механизма. За период с 2000 года, когда положение об ‘opt-out’ существовало лишь в законодательстве Великобритании, к 2010 году шестнадцать стран-членов включили такие нормы в свое законодательство. Но одиннадцать из них (Бельгия, Чехия, Франция, Германия, Венгрия, Латвия, Нидерланды, Польша, Словакия, Словения, Испания) предусматривают возможность заключения таких соглашений лишь в отдельных отраслях, где наиболее широко применяется работа «по вызову» (“on-call”), включающая в себя, помимо периода активной полноценной работы, еще и период ожидания. Одиннадцать стран (Австрия, Дания, Финляндия, Ирландия, Италия, Люксембург, Литва, Португалия, Румыния и Швеция), напротив, включили в законодательство норму о недопустимости изменения правил о предельной продолжительности рабочего времени по соглашению сторон.
Страны также включают в свое законодательство дополнительные защитные меры, ограничивающие применение ‘opt-out’. Так, например, устанавливается предельно допустимое число рабочих часов при работе ‘opt-out’ (от 51 в Испании до 72 в Венгрии, включающих в себя «время ожидания» при работе «по вызову» (“on-call”); в некоторых странах (Германия и Нидерланды) помимо согласия работника необходимо наличие коллективного договора, допускающего использование ‘opt-out’; в двух странах (Чехия и Словакия) на работодателя возложена обязанность уведомлять государственного инспектора труда об использовании ‘opt-out’. Кроме того, в Германии требуется принятие специальных мер по защите здоровья и безопасности в отношении этой категории работников, а в Нидерландах, прежде чем принимать решение о допустимости ‘opt-out’, социальные партнеры должны выяснить, есть ли возможность избежать применения ‘opt-out’ в результате иной организации работы.
Участвуя в консультациях по поводу пересмотра Директивы ЕС, работодатели продолжают отстаивать потребность в этом механизме, а профсоюзы – отказ от него. Первые ссылаются на растущую конкуренцию, глобализацию, переключения с производства на услуги, непостоянство рынка, технологические изменения, особенно стремительный рост использования информации и коммуникационных технологий; профсоюзы подчеркивают постоянную интенсификацию работы, прекаризацию труда, негативное влияние дополнительного рабочего времени на здоровье и безопасность, на качество и производительность труда; говорят о негативном влиянии увеличения продолжительности рабочего времени на возможность совмещение работы и семейной жизни и обязательств. В частности, Европейская конфедерация профсоюзов (ETUC) и Европейский профсоюз работников сферы услуг и публичного сектора (EPSU) подчеркивали, что считали бы изменение Директивы осмысленным лишь в том случае, если бы оно касалось запрещения “opt-out”.
Не смотря на значительное число исследований, проводимых в ЕС, том числе по применению норм о рабочем времени, Комиссия посчитала целесообразным пока не возобновлять дискуссию относительно исключения “opt-out” из Директивы, и продолжить мониторинг правоприменения. В тех странах, где это положение применяется, Комиссия рекомендовала усилить контроль за работниками, соглашающимися на такую работу, в том числе за добровольностью принятия решений об увеличении рабочего времени. Комиссия, однако, сформулировала свои «сомнения» по этому вопросу: есть причины опасаться, что использование ‘opt-out’ может подорвать цель защиты безопасности и здоровья работников, а кроме того, - нет уверенности в том, что должным образом соблюдается требование добровольности со стороны работников при применении “opt-out”.
На основании изложенного можно сделать несколько выводов.
- Целями регулирования рабочего времени в международной практике являлись в разное время и являются увеличение числа рабочих мест благодаря фиксированной продолжительности работы (и тем самым борьба с безработицей); обеспечение безопасности и здоровья, возможность совмещения работы с исполнением семейных обязанностей. В этом смысле цель «повышение возможностей дополнительной занятости для работников» направлена на достижение прямо противоположных результатов.
- Практика соседних нам развитых стран идет по пути поддержания или сокращения продолжительности рабочего времени с одновременным повышением гибкости графиков и режимов работы для большего удовлетворения интересов работников. Органы ЕС крайне ограничительно относятся к увеличению рабочего времени сверх установленного даже при работе по нескольким договорам у разных работодателей. При таком подходе очевидна задача достижения обозначенных выше целей.
- Возможность увеличения рабочего времени с согласия работника используется в странах ЕС достаточно редко, очень аккуратно, к ограниченным категориям работников, сопровождается гарантиями от злоупотреблений и тщательным учетом, мониторингом и контролем. Введение упрощенного порядка привлечения к работе за пределами нормального рабочего времени в условиях множественных нарушений трудовых прав, распространенной практики принуждения работников, отсутствия контроля и учета рабочего времени в России может привести лишь к ухудшению положения работников.
- Предложение РСПП в конечном счете направлено на упрощение использования рабочей силы и снижение издержек на нее, т.е. по сути на экстенсивное развитие. Возможности использования дешевой рабочей силы являются одним из существенных факторов, препятствующих модернизации, обновлению и развитию технологий.
- Дальнейшее снижение доходов работников и увеличение дефицита рабочих мест в результате привлечения меньшего числа работников к более продолжительной и низкооплачиваемой работе может привести лишь к ухудшению положения работников и их семей в России и социальной ситуации.
Статья подготовлена для Седьмой международной научно-практической конференции в МГЮА им. О.Е.Кутафина 25-28 мая 2011 года «Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ)»
[8] СССР ратифицировал Конвенцию МОТ №47 в 1956 году.
[14] Формулировки предложены автором статьи.
[15] Статья 285 ТК РФ.
[16] В настоящее время четырнадцать стран применяют ограничение продолжительности рабочего времени к работнику, а одиннадцать стран-членов - к контракту (Чехия, Дания, Венгрия, Латвия, Мальта, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Испания, Швеция). Две – Бельгия и Финляндия – занимают промежуточную позицию.