Статьи: Профсоюзы

Право на забастовку – актуальная и очень большая тема, однако в рамках данного сообщения хотелось бы остановиться только на нескольких ее аспектах, а именно на вопросе о пределах признания права на забастовку и о субъектах права на забастовку.

    Юридических определений забастовки существует не так много. На основании анализа наиболее распространенных и часто цитируемым старых определений забастовки можно сформулировать следующие наиболее важные признаки забастовки:

       одновременное, совместное оставление работы;

       временное оставление работы, после которого работники возвращаются на свои рабочие места;

       оставление работы, предпринятое работниками, продающими свой труд;

       оставление работы для достижения определенных целей, как правило, социально-экономических, но иногда и других (политические забастовки);

       забастовка проводится в защиту интересов самих лиц, участвующих в забастовке, или других работников (забастовки солидарности).

    Заслуживает внимания также определение забастовки как формы деятельности организаций трудящихся Комитета экспертов Международной организации труда[1]: «коллективное право, осуществляемое, когда речь идет о трудящихся, группой лиц, принявших решение не работать, с тем, чтобы их требования были удовлетворены»[2].

    Забастовка является урегулированным в праве на разных уровнях – от международного до внутригосударственного – явлением. В актах международного права возможность проведения работниками забастовки предусмотрена[3] в действующих в России Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, одобренном Генеральной ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года (ратифицирован СССР 18 сентября 1973 года); Конвенции Международной организации труда №87 «О свободе объединения и защите права на организацию» 1948 года (ратифицирована СССР 6 июля 1956 года). Наиболее подробную регламентацию вопросы права на забастовку и порядка его реализации получили в документах Международной организации труда, в частности, в решениях, докладах контрольных органов МОТ. Некоторые международные договоры, признающие право на забастовку, содержат прямые отсылки к регулированию этого вопроса в документах МОТ. В связи с этим нормы МОТ следует признать в качестве важнейшего источника регулирования право на забастовку.

    В законодательстве СССР до конца 80-х годов не было никаких упоминаний о забастовках: они не были ни разрешены, ни запрещены.  9 октября 1989 года был принят Закон СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» №580-1[4], который рассматривал забастовку как крайнюю меру  разрешения коллективного трудового спора (ст.7). 23 ноября 1995 года был принят Федеральный Закон “О порядке разрешения коллективных трудовых споров”[5], который регулировал вопросы, связанные с проведением забастовок в течение более шести лет.

    Важнейшим этапом в развитии законодательства стало принятие Конституции Российской Федерации, статья 37 которой содержит положения, касающиеся права на забастовку. Принятый 30 декабря 2001 года Трудовой кодекс Российской Федерации, за рядом изъятий, концептуально, сохраняет порядок разрешения коллективных трудовых споров и проведения забастовки, предусмотренный Законом о коллективных трудовых спорах.

    Каковы же границы признания права на забастовку в Российской Федерации?

Наиболее распространена точка зрения, согласно которой право на забастовку неразрывно связано с разрешением коллективных трудовых споров и может применяться лишь как способ их разрешения[6]. Эта позиция находит отражение и в большинстве судебных постановлений[7].

    Следует заметить, что довольно долго вопрос о том, являются ли забастовки способом разрешения только коллективных трудовых споров вообще не возникал. Однако к середине – концу 1996 года появилась судебная практика по делам о признании незаконными забастовок, проводившихся с требованием о выплате заработной платы. Из множества определений Верховного Суда РФ (ВС РФ) следовало, что такие споры не являются коллективными трудовыми, а проводившиеся акции прекращения работы - забастовками. Между тем, невыплата заработной платы в течение многих лет оставалась основной причиной забастовок, и продолжает оставаться их причиной в настоящее время. Происходят забастовки либо попытки их организации и с требованиями, которые невозможно отнести ни к индивидуальным, ни к коллективным трудовым спорам: забастовки солидарности; забастовки с экономическими или политическими требованиями, адресованными органам государственной власти; забастовки с требованиями, касающимися реализации профсоюзами их прав и т.д. Допустимо ли использование забастовки в России не только как способа разрешения коллективных трудовых споров?

    Прежде всего, возникает вопрос о возможности реализации права на забастовку для разрешения индивидуальных трудовых споров. Рассматривая его, обратимся к тексту Конституции Российской Федерации. Часть 4 статьи 37 Конституции РФ предусматривает, что «Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку».  Из этой нормы следует, что разрешение трудовых споров как индивидуальных, так и коллективных, должно происходить с соблюдением процедур, установленных в федеральном законодательстве, в том числе с использованием такого способа разрешения споров, как забастовка. Следовательно, Конституция РФ рассматривает забастовку как способ разрешения и индивидуальных, и коллективных трудовых споров, в качестве условия реализации этого права указывая лишь соблюдение установленных федеральным законодательством процедур.

       Право на забастовку с этой точки зрения является в нашем законодательстве не самостоятельным, а обеспечительным, предусмотренным для реализации другого конституционного права – права на трудовые споры. Характерно, что МОТ рассматривает право на забастовку в качестве меры реализации другого права трудящихся – права на объединение.

    По мнению МОТ, забастовки могут, в частности, проводиться в целях:

1. [8];
2. [9];
3. [10];
4. [11];
5. [12].

      Иными словами, «по своей природе требования, которые могут быть предметом забастовки, могут быть классифицированы на профессиональные (направленные на обеспечение или улучшение условий труда или жизни работников), профсоюзные (направленные на обеспечение или развитие прав профсоюзных организаций и их лидеров), политические. Первые две категории не вызывают никаких особых проблем, поскольку Комитетом по Свободе объединения (КСО) был вынесен ряд вполне четких решений, признающих такие забастовки законными. Внутри третьей категории требований следует проводить различие в зависимости от того, оказывают ли эти требования прямое и непосредственное влияние на рабочих, которые выдвигают эти требования… Следует также иметь в виду, что КСО не согласился[13] с тем, что право на забастовку должно быть ограничено только теми трудовыми спорами, которые могут быть разрешены путем подписания коллективных договоров или соглашений»[14].

    Отсюда очевидно, что сфера применения согласно ч.4 ст.37 Конституции Российской Федерации права на забастовку в России остается уже, чем это допускается нормами МОТ. За пределами остаются забастовки солидарности (п.4)[15], забастовки с целью критики экономической и социальной политики правительства (п.2), забастовки с целью добиться признания профсоюза (п.5), забастовки, направленные на поиск решения вопросов экономической и социальной политики и проблем, возникающих на предприятии, непосредственно затрагивающих интересы работников (п.1) (последнее может частично перекрываться спорами об установлении новых или изменении существующих условий труда, однако не охватывает такие вопросы, как увольнения в связи с сокращением штатов, изменения в организации производства и труда и пр.).

    Толкование норм части 1 статьи 17, статьи 18 и части 1 статьи 55 Конституции РФ позволяет утверждать, что «при толковании положений Конституции о правах человека должны приниматься во внимание соответствующие нормы международного права. Если последние представляют более широкое трактование прав человека, то они применяются наряду с конституционной нормой»[16].

    Так же не является проблемой и то, что право на забастовку непосредственно не признано в тексте международного договора, а вытекает из него согласно толкованию договора органами международной организации. Сформулированные Комитетом по свободе объединения МОТ при рассмотрении жалоб о нарушении Конвенций о Свободе объединения нормы, представляют собой «ряд принципов, которые составляют подлинное международное право о свободе объединения»[17], «своеобразную обычную норму в общем праве вне или за пределами рамок любых Конвенций или даже членства одной или другой международных организаций»[18].

    Из текста Венской конвенции 1969 года О международных договорах (ст.31) следует, что при толковании международных договоров в процессе правоприменения должен учитываться не только контекст договора, но и последующие соглашения участников переговоров, нашедшая общее признание практика; кроме того, договор должен рассматриваться как элемент международной правовой системы, в свете любых соответствующих норм международного права, применяемых между участниками соглашений[19]. Эта идея нашла закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 года №5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». В п.10 указано: «Разъяснить судам, что толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (раздел 3; статьи 31-33). Согласно пункту "b" части 3 статьи 31 Венской конвенции при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования…».

    Нельзя не упомянуть здесь и про рекомендации Комитета по свободе объединения Административного Совета МОТ (далее – КСО), вынесенные по жалобе Конфедерации труда России на Правительство РФ, касающейся положений Трудового кодекса РФ (дело 2251). В отношении пределов признания права на забастовку – одного из многих вопросов, рассматривавшихся в рамках этого дела, Комитет указал: «Комитет напоминает, что трудящиеся и их организации должны иметь возможность прибегать к забастовке для того, чтобы добиться признания профсоюза, а также для того, чтобы критиковать экономическую и социальную политику Правительства. Они должны иметь право проводить забастовку солидарности в случаях, если забастовка, которую они поддерживают, сама является законной» (п.1001, (g))[20].

Субъекты права на забастовку

    Коллективные трудовые отношения, в том числе коллективные трудовые споры, возникают между работниками и работодателями. Количественно-организационная сторона участия работников в трудовом споре является одним из признаков, на основании которого производится деление споров на индивидуальные и коллективные. Это условие называют иногда «коллективным характером» спора, которое, проявляется в том, что «одной из сторон спора выступают работники, связанные определенным организационным единством (члены профсоюза, работники организации, ее филиала или представительства) и объединенные общими профессиональными (социально-трудовыми) интересами»[21]. В международном праве этот критерий обозначают термином «strikeunit», что можно перевести как «единица, обладающая правом на забастовку»[22]. В нормах Международной Организации Труда в качестве субъекта коллективных трудовых отношений рассматриваются профсоюзы - «организации трудящихся» (в современных переводах используется термин «организации работников»). Заинтересованные работники и их представители могут участвовать в этих отношениях только в случае отсутствия их организаций[23].

    Анализ норм главы 61 ТК РФ приводит нас к  выводу, хотя и не однозначному, что субъектом коллективных трудовых отношений и соответственно права на забастовку являются работники, объединенные членством в одном профсоюзе (объединении профсоюзов) либо работой в одной организации, филиале, представительстве, ином обособленном структурном подразделении. Причем по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» акцент смещен в сторону закрепления больших полномочий за работниками, и меньших – за профсоюзами. Профсоюзы по существу лишились права самостоятельно, без поддержки всех работников организации, филиала, представительства, структурного подразделения, инициировать коллективный трудовой спор и  объявить забастовку (ст.ст. 399, 410 ТК РФ). По крайней мере, следует отметить, что положения статьи 399 ТК РФ о выдвижении требований по коллективному трудовому спору сформулированы неоднозначно. Остается не очевидным, относится ли норма ч.2 ст.399 о необходимости утверждения требований, выдвинутых работниками и их представителями, на собрании или конференции работников к выдвижению требований профессиональными союзами, о котором идет речь в части 6 той же статьи. На практике ситуация складывается также неоднозначно. Например, рассматривая вопрос о законности забастовки, объявленной профсоюзным комитетом РПЛБЖ Локомотивного депо Узловая Тульского отделения Московской железной дороги, Тульский областной суд посчитал, что в части регулирования порядка выдвижения требований профессиональными союзами должна применяться ч.3 ст.3 ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», согласно которой представители работников выдвигают требования в порядке, установленном Уставом  или решением собрания (конференции) работников, образовавшего выборный представительный орган. На этом основании суд признал правильным выдвижение требований профсоюзом без утверждения на соответствующем собрании (конференции) работников (решение Тульского областного суда от 25 марта 2002 года)[24].

    В упоминавшейся выше жалобе в КСО КТР на Правительство РФ относительно некоторых положений Трудового кодекса (дело 2251) также был поставлен вопрос о том, что ст.399 ТК РФ дает основания требовать от профсоюзов утверждения выдвинутых ими требований на собрании работников. Однако Комитет по свободе объединения Административного Совета МОТ посчитал, что толкование статьи 399 ТК РФ является неоднозначным, и запросил у Правительства России информацию относительно применения и понимания этой нормы. Правительство, предоставив информацию по ряду вопросов, этот момент оставило без комментариев. По делу 2216 Правительство разъяснило применение нормы статьи 399 ТК РФ следующим образом: по сведениям Северо-западного территориального отделения Министерства труда России в 2003 году зарегистрировано 4 коллективных трудовых спора, по всем требования выдвигались группами работников. На основании этого Правительство делает вывод, что никаких сложностей с применением статьи 399 не возникало. По обоим этим делам вновь были запрошены разъяснения Правительства о относительно порядка применения ст.399, и можно рассчитывать на то, что в ближайшее время появятся комментарии по этому вопросу со стороны авторитетного международного органа.

    Другим аспектом этого вопроса является положение ст.410 ТК РФ о порядке принятия решения об объявлении забастовки профсоюзом. Закон предусматривает, что  решения об объявлении забастовки, принятое профессиональным союзом,  должно быть одобрено на общем собрании (конференции) работников организации, которое считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от общего числа работников или делегатов конференции. Эта норма делает невозможным принятие решения  об объявлении забастовки профсоюзом самостоятельно, но также и затрудняет возможность объявления забастовки по инициативе работников. На этот момент многократно обращалось внимание и Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ (дело №2251, п. 1001 (i); дело №2216, п.914 (е)), и Комитетом экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций (замечания по выполнению Конвенции №87 о свободе объединения и защите права на организацию, опубликованные в 2003 году). Более того, это положение было отмечено даже в Заключительных замечаниях Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, сделанных в ноябре 2003 года по результатам рассмотрения доклада России и альтернативного доклада НПО о соблюдении Международного пакта об экономическим, социальных и культурных правах.

    Однако Правительство РФ в своих комментариях представило принципиальное несогласие с этими рекомендациями, указав в последнем письме в КСО по делу №2216, что требование статьи 410 полностью соответствует международным трудовым стандартам. По мнению Правительства России, эта норма не является препятствием для проведения забастовки, профсоюзы не распускались за проведение забастовок, и все это свидетельствует о том, что нет необходимости пересматривать эту норму законодательства.

    Открытым остается при всем этом вопрос о том, кого же следует признать субъектом права на забастовку в случаях, когда забастовка объявляется не в связи с разрешением коллективного трудового спора. Неурегулированность этого вопроса, за которой скрывается желание государства сделать вид, что таких забастовок нет и не может быть в принципе[25], приводит к тому, что инициативу их проведения берут на себя профсоюзы по факту, не опираясь на какие-либо нормы российского законодательства. Однако и в тех случаях, когда такие факты имеют место, государство «отмахивается» от разрешения возникающих вопросов. Так, например, рассматривая дело о признании незаконным решения об объявлении Общероссийским объединением профсоюзов «Аэронавигация» и Федерацией профсоюзов авиационных диспетчеров России забастовки по требованиям к Министерству транспорта РФ, и суд первой инстанции, и суд кассационной инстанции предпочли перевести спор в категорию коллективных трудовых споров» и рассматривать его не с точки зрения норм международного права, а с точки зрения нарушения процедуры, предусмотренной главой 61 ТК РФ (Дело №5-ГО3-15).

    Перечисленные здесь проблемы, сложности и вопросы соотношения между нормами российского законодательства и нормами международного права, их соответствия – лишь немногие из целого комплекса вопросов. По некоторым из них уже даны рекомендации компетентными международными органами, причем в большинстве своем они однозначно трактуют вопросы в пользу профсоюзов,  некоторые – находятся в стадии рассмотрения. Основная проблема в связи с этим, как представляется, заключается в том, что пока никакие из этих рекомендаций не получили своего развития и закрепления ни в законодательстве России, ни в правоприменительной практике. В том, чтобы добиваться их осуществления, видится одна из наших общих задач.