140. Комитет рассмотрел Дело № 2251 в марте 2004 г. (см. Доклад № 333, одобренный Административным Советом на 289-й сессии, пар. 940-1001) и вторично рассмотрел Дело № 2216 в части исполнения рекомендаций Комитета в июне 2004 г. (см. Доклад № 334, одобренный Административным Советом на 290-й сессии, пар. 47 - 62). Обе жалобы касаются Трудового кодекса, и соответствующие рекомендации Комитета могут быть кратко изложены следующим образом.
141. Комитет обратился с просьбой к Правительству внести изменения в статьи 31, 26, 45, 410, 412 и 413(3) Трудового кодекса с тем, чтобы привести их положения в соответствие с Конвенциями № 87 и 98. Комитет также обратился с просьбой к Правительству изменить законодательство таким образом, чтобы право на забастовку имели работники, занятые на государственной службе, но не осуществляющие свои функции от имени государства, равно как и работники железнодорожного транспорта. Комитет также обратился с просьбой к Правительству предоставить информацию о применении статей 29(1) и 413(1)(b) Трудового кодекса, а также по ряду аспектов, касающихся права на забастовку и права на ведение коллективных переговоров.
142. Что касается практической реализации права на коллективные переговоры, то Комитет обратился с просьбой к Правительству проинформировать его о результатах расследования вопроса о нарушении администрацией Уральского электро-химического комбината (УЭХК) права на участие в коллективных переговорах Уральского Профсоюзного центра (УРАЛПРОФЦЕНТР), а также о результатах изучения жалобы Тюменского регионального профсоюзного центра (ТПРЦ) на отказ создать единый представительный орган для ведения коллективных переговоров в организации «Управляющая компания жилищно-коммунальных услуг».
143. В сообщении от 11 июня 2004 г. организация-заявитель по делу № 2216, Российский профсоюз моряков (РПСМ), утверждал, что до даты сообщения Правительство не исполнило рекомендаций Комитета. РПСМ сообщил, что он представил Правительству несколько своих предложений по изменению Трудового кодекса, направленных на приведение его положений в соответствие с рекомендациями Комитета, но реакцией Правительства было лишь несогласие.
144. В сообщении от 1 октября 2004 г. организации-заявителя по делу № 2251, Конфедерации труда России (КТР), также утверждается о продолжающемся неисполнении Правительством рекомендаций Комитета. КТР сообщила, что на основе рекомендаций Комитета она разработала проект закона о внесении изменений в Трудовой кодекс. Однако, как сообщает КТР, Правительство отвергло представленный проект закона.
145. В своем сообщении от 1 марта 2005 г. Правительство утверждает, что 19 января 2005 г. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Департамент трудовых отношений) провело встречу с РПСМ и областной профсоюзной организацией Мурманского траулерного флота. На встрече было принято решение о создании совместной рабочей группы из представителей Министерства и РПСМ для подготовки предложений по разработке законопроекта о внесении изменений в Трудовой кодекс, касающегося защиты интересов работников морских и авиационных судов. Также было принято решение о том, что после того, как текст поправок к Трудовому кодексу будет сформулирован, он будет направлен в Комитет по труду и социальной политике Государственной Думы Российской Федерации для рассмотрения им как субъектом законодательной инициативы возможности внесения его в Думу на весенней сессии 2005 года.
146. Также Правительство представило следующие комментарии относительно рекомендаций Комитета о внесении изменений в законодательство. Что касается вопроса о внесении изменений в статью 45 Трудового кодекса и рекомендации обеспечить в законодательстве и на практике возможность вести переговоры на уровне профессии, то Правительство приводит позицию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которая считает, что указанная статья Трудового кодекса не препятствует профсоюзам вступать в коллективные переговоры и не содержит положений, ограничивающих их права. Как раз наоборот, эта статья на самом деле усилила правовой статус и полномочия профсоюзов, установленные по территориальному и отраслевому принципу. Она определила понятие соглашения как правового документа, устанавливающего общие принципы регулирования социальных, трудовых и экономических отношений, которое заключается уполномоченными представителями работников и работодателей на федеральном, региональном, отраслевом (или межотраслевом) и территориальном уровнях.
147. Относительно статьи 31 Трудового кодекса Правительство заявляет, что оно не может понять необходимость внесения изменений в эту статью. Как утверждает Правительство, эта статья позволяет работникам, в случае если в организации отсутствует профсоюз или существующая профсоюзная организация объединяет менее половины работников, уполномочить на представительство их интересов эту профсоюзную организацию или иного представителя. Наличие иного представителя не может препятствовать профсоюзу осуществлять им свои полномочия. Норма, предоставляющая работникам право выбирать представителя, также усиливается положениями статьи 29 Трудового кодекса РФ.
148. Что касается вопроса о представлении интересов работников в процессе коллективных переговоров на уровне предприятия профсоюзами, иными чем первичные профсоюзные организации, то Правительство указывает, что отношения по участию профсоюзов в коллективных переговорах и заключению коллективных договоров урегулированы не только Трудовым кодексом, но и другими федеральными законами – в частности, Федеральным законом № 10-ФЗ и Федеральным законом № 175-ФЗ от 23 ноября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». В соответствии со статьей 29.2 Трудового кодекса, интересы работников организации при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении коллективных соглашений представляют первичная профсоюзная организация или иной представитель, выбранный работниками. Таким образом, Трудовой кодекс предоставляет возможность участвовать в процедуре заключения и изменения коллективных соглашений и разрешении коллективных трудовых споров, касающихся заключения и изменения этих соглашений, не только первичным профсоюзным организациям, но и другим представителям, выбранными работниками в конкретной организации. Работников могут представлять органы профсоюза или объединения профсоюзов, которые были уполномочены на это в соответствии с их уставами, либо независимой общественной организацией, созданной на собрании (конференции) работников организации, представительства или филиала и уполномоченной ими (статья 2.3. Федерального закона № 175). Соответственно, вышестоящие организации или их объединения могут также представлять интересы работников в коллективных переговорах на конкретном предприятии, если были выбраны и уполномочены на это. Статья 13 Федерального закона № 10 подтверждает право профсоюзов, объединений профсоюзов, первичных профсоюзных организаций и образованных ими органов на ведение коллективных переговоров и заключение соглашений и коллективных договоров. Значение количеству членов, которых объединяет профсоюз или объединение профсоюзов, придается только для определения их права представлять интересы работников в процессе коллективных переговоров на федеральном, отраслевом и территориальном уровнях. Таким образом, по мнению Правительства, нет необходимости вносить какие бы то ни было изменения в действующее законодательство в данной сфере.
149. Что касается изменения статьи 410 Трудового кодекса, направленного на снижение кворума, необходимого для голосования за проведение забастовки, то Правительство сообщает, что в настоящее время собрание работников считается полномочным, если на нем присутствует не менее двух третей всех работников (или делегатов конференции). Поэтому квалифицированное большинство голосов необходимо для того, чтобы решение считалось принятым. Позиция Правительства заключается именно в том, что рассматриваемый стандарт не нарушает международные трудоправовые стандарты. В частности, государства – участники Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах обязаны обеспечить право на забастовку при условии, что оно осуществляется в соответствии с национальными законами.
150. Правительство далее указывает, что, по его мнению, позиция заявителей по вопросу об ограничении права на забастовку для некоторых категорий работников (статья 413 Трудового кодекса) необоснованна. В соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 мая 1995 г., правовое регулирование права на забастовку должно обеспечить необходимое согласование между защитой профессиональных интересов и уважением общественных интересов, которым она способна причинить ущерб и которые работодатель обязан гарантировать. Возможность ограничения права на забастовку для некоторых категорий работников в связи с характером их работы и возможные последствия остановки ими работы прямо следуют из статьи 17.3 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает, что осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц, а также из статьи 55.3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законодательством только в той мере, в которой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, границы любого возможного ограничения прав установлены для законодателя Конституцией. Также никоим образом, по мнению Правительства, установленное ограничение права на забастовку не противоречит международно признанным принципам и стандартам трудового законодательства. Положения Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах устанавливают, что запрет забастовки допускается в отношении лиц, входящих в вооруженные силы, полицию и администрацию государства (Статья 8.2.). Ограничения могут быть также наложены для других лиц, если есть такая необходимость в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного порядка или защиты прав и свобод других лиц (Статья 8.1(с)). В то время как международно-правовые инструменты предоставляют национальному законодательству урегулировать право на забастовку, тем не менее, оно не может налагать такие ограничения на это право, которые превышают возможные границы, установленные этим международными инструментами.
151. В письме от 25 мая 2005 г. Правительство сообщило, что рабочая группа, образованная Министерством здравоохранения и социального развития и РПСМ, представила Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений свои предложения по изменению статей 29(3), 31(1), 37(3-6), 45(7), 372(1), 399(2) и 410(1) Трудового кодекса. Правительство указало, что рабочая группа указанной Комиссии отвергла эти поправки. Правительство далее сообщает, что Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР) также была против указанных поправок. Более того, трехстороння рабочая группа Комитета по труду и социальной политики Государственной Думы Российской Федерации также рекомендовала отклонить указанные поправки. Правительство утверждает, что аргументация данных решений была приложена к письму Правительства. Однако указанное приложение Комитет не получил.
152. Комитет принимает к сведению ответ Правительства, касающийся различных положений Трудового кодекса. Относительно статьи 45 Комитет должен еще раз заострить внимание на том, что законодательство не может создавать препятствия для коллективных переговоров на уровне профессии или рода занятий. Комитет, таким образом, снова обращается с настоятельной просьбой к Правительству принять все необходимые меры, включая изменение статей 26 и 45 Трудового кодекса с тем, чтобы обеспечить в законодательстве и на практике возможность вести коллективные переговоры на уровне профессии или рода занятий. Комитет принимает к сведению объяснение Правительства по статье 31 Трудового кодекса, однако еще раз ссылается на Рекомендацию о коллективных соглашениях 1951 г. № 91, которая подчеркивает роль профсоюзных организаций как одной из сторон в коллективных переговорах и упоминает представителей не объединенных в профсоюзы работников только применительно к случаю, когда на предприятии отсутствует профсоюз. Норма, позволяющая вести коллективные переговоры с иными представителями работников в обход существующего в организации профсоюза, не способствует развитию и использованию процедуры коллективных переговоров. Комитет, таким образом, еще раз обращается к Правительству с просьбой изменить законодательство таким образом, чтобы вышеупомянутый принцип соблюдался и просит информировать его по этому вопросу.
153. Что касается кворума, необходимого для объявления забастовки, установленного в статье 410 Трудового кодекса, то Комитет принимает к сведению ссылку Правительства на действующий кворум для профсоюзного собрания, однако Комитет напоминает, что соблюдение требования о кворуме в две трети членов может быть затруднительным, в особенности при наличии большого числа членов профсоюзов, работающих на обширных территориях (см Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного Совета МОТ, и выработанных им принципов, 4-е издание, 1996, пар. 511). Таким образом, Комитет еще раз обращается с настоятельной просьбой к Правительству внести изменения в статью 410 Трудового кодекса с тем, чтобы понизить требование о кворуме, необходимого для голосования по забастовке. Комитет принимает к сведению информацию, представленную Правительством по вопросу об ограничении права на забастовку в отношении некоторых категорий работников. Комитет напоминает, что относительно ограничений права на забастовку, он уже прежде обращался с просьбой к Правительству: (1) указать те предприятия и службы, которые оно определяет как «непосредственно обслуживающие особо опасные виды производств или оборудования», где забастовка запрещена (статья 413(1)(b)); и (2) внести изменения в законодательство, обеспечивающие возможность пользования правом на забастовку работникам, занятым на государственной службе, но не осуществляющим полномочия от имени государства, равно как и работникам железных дорог. Отмечая, что Правительство не конкретизировало предприятия и службы, которые упоминает статья 413(1)(b) Кодекса, Комитет вынужден повторить свою просьбу. Комитет далее напоминает также о деле № 2244, в котором он принял к сведению вступление в силу Федерального закона № 17-ФЗ от 10 января 2003 г. о железнодорожном транспорте и обратился к Правительству с просьбой об изменении статьи 26 этого Закона, которая устанавливает, что забастовка работников железнодорожного транспорта в службах, связанных с движением, маневровой работой, с обслуживанием пассажиров, грузоотправителей (отправителей) и грузополучателей (получателей) является незаконной и не допускается. Комитет еще раз напоминает, что право на забастовку может быть ограничено или забастовка может быть запрещена: (1) на государственной службе только для тех работников, которые осуществляют полномочия от имени государства; (2) в жизненно важных службах в строгом значении этого термина (т.е. в службах, приостановка работы которых могут создать угрозу жизни людей, их личной безопасности или здоровью всего или части населения); (3) в случае острой национальной необходимости (см. Сборник, op.cit., пар. 526 и 527). Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству принять необходимые меры с тем, чтобы привести национальное законодательство в соответствие с указанными выше принципами.
154. Отмечая, что подробные решения ФНПР, равно как и различных рабочих групп, отвергающих поправки к Трудовому кодексу, не были представлены Правительством, Комитет обращается с просьбой к Правительству направить указанную информацию в Комитет Экспертов по применению Конвенций и Рекомендаций, которому он и передает на рассмотрение правовые аспекты настоящих дел в отношении применения Конвенций № 87 и 98, ратифицированных Российской Федерацией.
155. Отмечая, что ответ Правительства касается только правовых аспектов настоящих дел, Комитет ниже обращается с настоятельной просьбой предоставить информацию по следующим рекомендациям:
- Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству проинформировать его о результатах расследования жалобы о нарушении администрацией УЭХК профсоюзных прав УРАЛПРОФЦЕНТРа.
- Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству инициировать расследование жалобы ТПРЦ об отказе создать единый представительный орган для ведения коллективных переговоров в Управляющей компании жилищно-коммунальных услуг.
- В свете утверждения заявителя о том, что на практике забастовку часто приостанавливают или признают незаконной, Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству предоставить соответствующую информацию, включая статистическую, о том, как право на забастовку осуществляется на практике.
Неофициальный перевод выполнен
Гвоздицких Анной, юристом Центра социально-трудовых прав